部门解读｜《山东省饲料和饲料添加剂管理办法

  《山东省饲料和饲料添加剂管理办法》（以下简称《办法》）已经省政府第39次常务会议审议通过，现就有关情况解读如下。

  饲料作为畜牧业的主要投入品，是动物健康和动物产品质量安全的源头，也是保障肉、蛋、奶等动物性食品安全的前提和关键。虽然国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料和饲料添加剂的生产、经营和使用等作出了详细规定，但是在实际在做的工作中，对微生物发酵饲料、混合饲料加工以及网络经营等新业态、新模式的监管还缺乏制度规范，产品批次划分、产品检验、留样观察等还存在制度空白，在某些特定的程度上阻碍了饲料产业的快速发展。我省作为全国饲料加工生产和经营使用大省，为切实加强对饲料和饲料添加剂的管理，为动物产品和食品安全质量安全提供更坚实的法治保障，亟需出台一部专门的省政府规章。

  主要依据了《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国安全生产法》《饲料和饲料添加剂管理条例》《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》《饲料添加剂批准文号管理办法》《饲料质量安全管理规范》《宠物饲料管理办法》《饲料原料目录》《饲料添加剂品种目录》《饲料添加剂安全使用规范》《饲料卫生标准》《饲料标签》《农业农村部办公厅关于实施添加剂预混合饲料和混合型饲料添加剂产品备案管理的通知》《农业农村部办公厅关于办理饲料和饲料添加剂产品自由销售证明的通知》等法律和法规和制度规定，参考了《山东省农产品质量安全条例》《山东省安全生产条例》《山东省标准化条例》等法规和《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》《国务院办公厅转发农业部关于促进饲料业持续健康发展若干意见的通知》《山东省人民政府办公厅关于促进畜牧业高水平发展的实施建议》等制度文件。

  《办法》是省政府2023年度立法计划的一类项目。为加快立法进程，提高立法质量，省畜牧兽医局、省司法厅共同组成起草小组，扎实开展了调研、起草工作。

  一是深入学习研究，把牢正确方向。认真学习习关于建设农业强国、促进乡村振兴、保障粮食安全、树立大食物观、加快制造业高水平质量的发展等批示精神，按照农业农村部以及省委、省政府有关政策文件要求，特别是认真贯彻落实习法治思想及“十一个坚持”具体实际的要求，确保立法方向正确。

  二是注重调查研究，聚焦明显问题。加强与农业农村部的沟通对接，了解国家层面饲料管理政策法规动态。先后深入青岛、淄博、潍坊、临沂等基层一线实地调研，了解公司制作经营、饲料研制生产与经营使用、行业法治需求等情况，特别是针对企业许可、产品品质衡量准则制定和配方设计、饲料原料选用、生产批次设置、动物源性饲料质量安全保障等核心问题进行了沟通交流；组织有关部门、基层政府、行业协会、专家学者重点围绕审批联动、审核管理、技术评审、产品备案、风险监测等问题进行了研究论证。

  三是广泛征求意见，凝聚各方共识。《办法》起草过程中，面向社会公开征求了意见，先后征求了10个省有关部门、16市人民政府以及行业协会、科研教育单位等立法联系点的意见，对争议较大的部分进行多次磋商、促进达成一致。在对各方面意见认真研究的基础上，组织进行了多次修改，形成了《办法（草案）》，于2023年12月28日经省政府第39次常务会议审议通过。

  《办法》共设置7章39条，包括总则、许可实施、研制与生产、经营与使用、监督管理、法律责任、附则。重点对饲料和饲料添加剂生产企业的许可、监管，以及在研制、生产、经营、使用全过程保障饲料和饲料添加剂产品的质量安全等，作出了规范。

  国务院《条例》对企业设立条件、生产许可证申请、产品批准文号核发作出了规范。《办法》从落实的角度，进行了细化规定。一是为把握好产业高质量发展和市场需求的关系，对产业高质量发展规划和布局进行了规范；二是为了规范许可现场审核行为，对审核工作程序和技术规范、专家参与、免于现场审核等进行细化；三是未解决审管分离带来的问题，规定了审批监管工作会商制度。这些制度都是对工作经验的总结提升。

  产品品质衡量准则和配方设计，是保证产品质量的源头。在产品品质衡量准则方面，为了尽最大可能避免出现低于国家标准、行业标准或区域标准的企业标准，根据《山东省标准化条例》的有关法律法规，《办法》对企业产品品质衡量准则的制定、公示、备案作出了规定，并要求发酵饲料产品、混合饲料产品的生产者对其进行公示，不得使用无产品品质衡量准则的原料，禁止经营、使用无产品品质衡量准则的产品。在产品配方设计方面，《办法》对一般性产品的配方设计作出了规范，赋予了省饲料管理部门技术规范制定责任；站在细化落实农业农村部《关于混合型饲料添加剂生产企业许可条件的公告》的角度，对混合型饲料添加剂产品的配方设计、品质衡量准则中，主成分指标检测的新方法验证进行了规范。

  为保证饲料和饲料添加剂产品质量，国务院《条例》加强生产控制，规定了规范原料查验、生产的全部过程控制、生产记录和产品留样观察制度。《办法》针对生产的全部过程中的普遍的问题，从细化落实角度进行了制度创新。一是针对不一样组成、不同形态的原料，参照农业部1849号《关于混合型饲料添加剂生产企业许可条件的公告》，《办法》创设了车间分设的规定，并按照安全生产规格要求，对部分生产设施设备作出了细化规范。二是加强源头管理，对生产原料的使用进行了规范。三是为便于留样观察、产品检验以及追溯管理，参照农业部令《饲料质量安全管理规范》，对生产批次确定作出了要求。

  为了在出厂环节加强产品质量，国务院《条例》规定了产品质量检验合格证、出厂销售记录制度，并对产品包装和标签进行了规范。《办法》未解决这些环节中的问题，进行了细化规定。一是对包装、标签、说明书的内容作出规范，要求不得超出主要成分、不得夸大功能作用、不得误导使用者；二是对型式检验作出规范；三是参照农业农村部办公厅《关于实施添加剂预混合饲料和混合型饲料添加剂产品备案管理的通知》，对产品备案方式和内容作出规范。

  国务院《条例》出台时间较早，对部分新型饲料原料和产品没有作出规范。《办法》针对目前我省部分新型饲料中出现的问题，进行了创设性规定。

  一是对发酵饲料原料和产品做了规范。发酵饲料具有替抗减抗、促进减排、减少污染、生产绿色生态动物产品等优点,能有效利用农副产物，方便开发新型饲料资源。《办法》通过对原料和微生物菌种控制实现了生产源头放心，通过对发酵后产品检验测试指标控制实现了终端产品质量可控，通过产品标签内容管理对也进行了规范。

  二是对混合饲料原料和产品做了规范。现行的法律和法规体系中，对单一饲料的卫生指标作出了限制性的规定，但是对混合饲料还存在制度空白。针对生产实践中国家允许进口、销售、使用混合原料但缺乏定义规范问题，以及不合格原料调配添加生产合格混合原料情况，《办法》对混合饲料产品的卫生指标作出了限制性规定，并对产品品质衡量准则和标签标识进行了规范。

  三是对动物源性饲料原料进行了规范。动物源性饲料具有蛋白质含量丰富及生物学价值高等特点，被饲料生产企业和广大养殖者广为利用。但是，由于我国动物源性饲料的原料多为食品加工的副产品，品位较低、来源复杂、新鲜度差异大、加工方法简单，加之缺乏有效的制度管理，资源没有正真获得很好的利用，产品安全卫生状况不甚理想，给饲料安全卫生带来隐患。为加强管理，《办法》在农业部单一饲料生产许可申报材料要求、单一饲料生产许可现场审核表基础上，对动物源性饲料原料的生产条件、存放条件和动物油脂生产来源作出了规范，填补了制度空白。